Na slovenskom trhu odpadového hospodárstva pôsobí niekoľko organizácií zodpovednosti výrobcov („OZV“). Hoci ide o regulované trhové prostredie, medzi jednotlivými OZV prebiehajú pomerne dynamické konkurenčné a akvizičné snahy o získanie zákazníkov – výrobcov vyhradených výrobkov. Z pohľadu informácií z trhu sa javí, že viaceré OZV v snahe získať do zmluvného vzťahu ďalších výrobcov, sa až „predháňajú“ v znižovaní ponúkaných sadzieb najmä pri obaloch a neobalových výrobkov platných pre rok 2022. Pri takýchto výrazne znížených sadzbách však už vystupuje do popredia otázka toho, či sú tieto sadzby kompatibilné s reálnymi nákladmi, ktoré musia OZV vynaložiť na nakladanie s odpadmi podľa zákonných pravidiel a či sú kompatibilné so zákonným princípom nediskriminácie.
V rámci tohto príspevku poukážeme na dôvody, prečo môže byť snaha OZV o znižovanie poplatkov v individuálnych prípadoch výrobcov (napríklad ponúkanie nižších sadzieb mimo cenníka vybraným výrobcom) problematická aj z hľadiska zákona č 79/2015 Z. z. o odpadoch v znení neskorších predpisov („zákon o odpadoch“).
Znižovanie poplatkov z pohľadu OZV v kontexte možného porušenia princípu nediskriminácie
V súlade s § 28 ods. 4 písm. b) zákona o odpadoch je OZV povinná uzavrieť zmluvu o plnení vyhradených povinností s výrobcom za nediskriminačných podmienok. Podľa tohto ustanovenia by teda OZV mala uzatvárať zmluvy s výrobcom na nediskriminačnom základe, avšak zákon o odpadoch bližšie nešpecifikuje, akým spôsobom má jednotlivá OZV k uzatvoreniu zmlúv s výrobcami pristupovať tak, aby bola naplnená podmienka nediskriminácie jednotlivých výrobcov.
Podľa § 28 ods, 4 písm. ac) zákona o odpadoch je OZV povinná zverejniť na svojom webovom sídle vzor zmluvy a jednotný cenník za plnenie povinností ako aj jeho zmeny.
Z judikatúry Ústavného súdu SR k problematike diskriminácie možno poukázať na výklad, podľa ktorého by sa za diskriminačný postup mal považovať taký, ktorý rovnaké alebo analogické situácie rieši odchylným spôsobom, pričom takýto odchylný postup nie je možné rozumne odôvodniť legitímnym cieľom a tým, že tento cieľ sa musí dosahovať práve zvoleným riešením.[1]
Zo zásady zákazu diskriminácie vo všeobecnosti vyplýva požiadavka na odstránenie neodôvodnených rozdielov, pričom každé rozhodnutie zavádzajúce rozdielne zaobchádzanie by malo byť podložené objektívnymi a racionálnymi dôvodmi. Zákaz diskriminácie teda vylučuje svojvôľu. [2]
Z uvedeného ustanovenia zákona o odpadoch teda vyplýva, že zákon o odpadoch v zásade neumožňuje, aby OZV uzatvárala zmluvy o plnení vyhradených povinností s výrobcami tak, že ceny za plnenie vyhradených povinností za rovnakú komoditu budú pre rôznych a porovnateľných výrobcov rozdielne (napríklad, OZV ponúkne novým klientom – výrobcom nižšie sadzby v porovnaní s existujúcimi zazmluvnenými klientmi, prípadne v porovnaní s platným cenníkom OZV). Máme pritom na mysli prípady, keď je hlavným cieľom ponúknutia inej (nižšej) sadzby akvizícia nového zákazníka, pričom zníženie sadzby nepredstavuje logické kroky OZV na zabezpečenie funkčného systému nakladania s odpadmi a plnenia vyhradených povinností OZV.
Porušenie zákazu diskriminácie pritom predstavuje podľa zákona o odpadoch správny delikt OZV, ktorý môže byť sankcionovaný pokutou od 1 200 eur do 120 000 eur. Aj napriek tomu, že stanovovanie ponúkaných sadzieb predstavuje komplexnú problematiku, sme presvedčení o tom, že orgány dozoru nemôžu rezignovať na svoju nezastupiteľnú úlohu strážcu systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov. Práve neodôvodnené stanovovanie rozdielnych sadzieb pritom aktuálne vnímame ako jeden z negatívnych prvkov, ktoré vo svojich dôsledkoch pôsobia výrazne erodujúco na celý systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov a vo viacerých prípadoch ide o konanie, ktoré je s najväčšou pravdepodobnosťou v rozpore so zákonom o odpadoch.
V tejto súvislosti vyvstáva nevyhnutne aj otázka toho, či môže v dôsledku dohodnutia neprimerane nízkej sadzby za plnenie vyhradených povinností OZV vzniknúť zodpovednosť za správny delikt aj na strane výrobcu? Táto otázka je akcentovaná aj tým, že pri rozdielne zazmluvňovaných sadzbách recyklačných poplatkov tou istou OZV vznikajú fakticky viaceré „cenové kategórie“ výrobcov. Práve uplatňovanie zákonného princípu nediskriminácie previazané s povinnosťou znášať skutočné náklady triedeného zberu malo takýmto nesystémovým situáciám predísť. Vychýlenie ktoréhokoľvek z týchto dvoch nosných prvkov systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov pritom vedie k narušeniu stability a ohrozeniu celého systému.
Zníženie poplatkov z pohľadu výrobcu
Ak výrobca vyhradeného výrobku uzatvorí s OZV dohodu o sadzbe (v rámci zmluvy o plnení vyhradených povinností), ktorá je znížená oproti štandardným cenníkovým sadzbám OZV a nezodpovedá ani reálnym nákladom, ktoré má s nakladaním s odpadmi samotná OZV, porušenia ustanovení zákona o odpadoch sa môže dopustiť aj výrobca.
Výrobca v rámci svojej rozšírenej zodpovednosti znáša všetky finančné náklady spojené so zberom, prepravou, prípravou na opätovné použitie, zhodnotením, recykláciou, spracovaním a zneškodnením oddelene vyzbieraného odpadu patriaceho do vyhradeného prúdu odpadu.[3] Základnou povinnosťou výrobcu vyhradeného výrobku je teda priebežne financovať náklady spojené so zberom, prepravou, prípravou na opätovné použitie, zhodnotením a recykláciou, spracovaním a zneškodnením oddelene vyzbieranej zložky komunálneho odpadu z obce.
Následne, ak výrobca vyhradených výrobkov, ktorý si plní svoje výhradné povinnosti kolektívne prostredníctvom OZV, je povinný tejto OZV uhradiť skutočné náklady, po odpočítaní výnosov z uhrádzaného nakladania s vyhradeným prúdom odpadu, vzniknuté zo zabezpečenia zberu, prepravy, prípravy na opätovné použitie, zhodnotenia, recyklácie, spracovania a zneškodnenia oddelene vyzbieraného odpadu patriaceho do vyhradeného prúdu odpadu z jeho výrobkov.[4]
To znamená, že poplatok klienta – výrobcu vyhradeného výrobku za služby OZV má byť vypočítaný ako súčin množstva vyhradeného výrobku uvedeného na trh jednotlivým výrobcom v určitom časovom období a sadzby pre konkrétnu komoditu stanovenú cenníkom OZV – tzv. recyklačného poplatku. Výška recyklačného poplatku by mala reflektovať reálne potreby financovania triedeného zberu vyhradených prúdov odpadov tak, aby boli zabezpečené ciele a limity vyžadované zákonom o odpadoch. [5]
Ak sa OZV dohodne na nižšej sadzbe recyklačného poplatku s výrobcom individuálne, nielenže zo strany OZV môže dôjsť k porušeniu zákazu diskriminácie, ale môže dôjsť aj k situácii, v ktorej OZV nie je schopná financovať riadne plnenie svojich zákonných povinností, a to najmä plnenie záväzných cieľov triedeného zberu.
Ak však neplní svoje povinnosti OZV, neplní ich ani takto zastúpený výrobca. Poplatok, ktorý výrobca uhrádza OZV má totiž zohľadňovať skutočné náklady, ktoré má OZV s nakladaním s vyhradeným prúdom odpadu. Pokiaľ teda OZV „umelo“ zníži určenú sadzbu recyklačného poplatku, výrobca sa v dôsledku toho dostane do situácie, v ktorej môže uhrádzať poplatky OZV v sume nižšej, než sú skutočné výdavky OZV na nakladanie s dotknutým prúdom odpadov, a teda v sume nižšej, než je podiel tohto výrobcu na tvorbe vyhradeného prúdu odpadov. V uvedenej situácii tak výrobca uhradí OZV sumu, ktorá je nižšia než sú skutočné náklady OZV na zabezpečenie nakladania s týmto odpadom (to znamená, že poplatok dohodnutý s OZV nepostačuje na zabezpečenie spracovania odpadu, ktorý výrobca umiestnil na trh). Na konci tohto reťazca potom v systéme odpadového hospodárstva chýbajú financie, ktoré mali byť vybrané od výrobcu a ktorými by OZV mali pokryť nakladanie s vyhradenými prúdmi odpadov tak, aby bolo možné naplniť záväzky zákona o odpadoch. V praxi sa pritom výška nákladov OZV odvíja od cien, na ktorých sa dohodla OZV s príslušnou zberovou spoločnosťou. Ak v úsilí dosiahnuť čo najnižšiu cenu vyjedná OZV so zberovou spoločnosťou príliš nízke ceny, je veľmi pravdepodobné, že tieto ceny nebudú pokrývať dostatočný rozsah služieb zberovej spoločnosti na to, aby sa dosiahlo plnenie zákonom stanovených parametrov na území daných obcí (napr. neposkytuje sa dostatočný počet vývozov). Aj takéto situácie potom vedú k zmareniu plnenia cieľov predpokladaných zákonom o odpadoch.
V kontexte vyššie uvedených skutočností je potrebné poukázať na to, že ak sa výrobca dohodne s OZV na zníženej výške sadzieb, ktoré nezodpovedajú skutočným nákladom OZV na zabezpečenie nakladania s odpadmi v súlade so zákonom o odpadoch a na plnenie záväzných cieľov a limitov, výrobca porušuje vyššie citované ustanovenia zákona o odpadoch. Uvedené bude platiť aj v situácii, ak suma dohodnutá medzi OZV a zberovou spoločnosťou (t.j. suma, od ktorej sa odvíjajú skutočné náklady OZV) nebude zabezpečovať plnenie minimálne potrebného rozsahu služieb zo strany zberovej spoločnosti.
Aj takéto konanie výrobcu môže byť sankcionované pokutou od 1 200 eur do 120 000 eur (ak sa preukáže, že skutočné náklady na nakladanie s odpadmi prevyšujú poplatok výrobcu uhrádzaný OZV), prípadne pokutou od 2 000 eur do 250 000 (ak bude mať orgán dozoru za to, že výrobca porušil aj povinnosť znášať všetky finančné náklady spojené so zberom, prepravou, prípravou na opätovné použitie, zhodnotením, recykláciou, spracovaním a zneškodnením oddelene vyzbieraného odpadu patriaceho do vyhradeného prúdu odpadu).
Čo z toho vyplýva pre výrobcov a pre OZV?
Ak sa výrobca vyhradeného výrobku rozhodne rokovať s OZV o sadzbe recyklačného poplatku mimo cenníka OZV, a to s cieľom dosiahnuť nižšiu sumu, než je suma, ktorá zodpovedá skutočným nákladom OZV na nakladanie s vyhradeným prúdom odpadov výrobcu, ako OZV, tak aj výrobca by si mali byť vedomí, že svojim konaním môžu porušiť zákon o odpadoch. Toto konštatovanie bude vo svojich dôsledkoch platiť aj vo vyššie načrtnutých prípadoch, kde by bol rozsah služieb zazmluvnený medzi OZV a zberovou spoločnosťou nedostatočný z pohľadu plnenia cieľov stanovených podľa zákona o odpadoch.
Nemožno vylúčiť, že súčasná prax niektorých OZV, ktorá objektívne vyvoláva pochybnosti o tom, či nejde o umelé znižovanie recyklačných poplatkov, bude mať za následok vzbudenie záujmu o túto problematiku aj na strane orgánov dozoru, ktorí môžu tieto aktivity OZV preveriť a posúdiť aj prípadnú zodpovednosť výrobcov za porušenie zákonných povinností.
Ak sa preto výrobca ocitne v situácii, že mu OZV ponúka prekvapivo nízke sadzby poplatkov v porovnaní s trhovým štandardom, mal by zvýšiť ostražitosť a uvedomiť si, že akceptáciou neprimerane nízkej sadzby poplatkov, sa vystaví riziku porušenia právnych predpisov, za ktoré mu môže byť udelená sankcia.
V kontexte týchto právnych vzťahov je problematické hodnotiť mieru zodpovednosti medzi OZV a výrobcami. Ak by OZV dôsledne dodržiavali zákon o odpadoch, výrobcovia by uzatvorením zmluvy o plnení vyhradených povinností mali v zásade garantované, že aj ich zákonné povinnosti výrobcov budú v plnom rozsahu naplnené. Ak však OZV ponúka sadzby, ktoré nezodpovedajú ani reálnym nákladom, resp. keď OZV neodôvodnene ponúka odlišné sadzby pre rôznych výrobcov, takéto konanie môže na konci dňa predstavovať porušenie zákona o odpadoch tak na strane OZV, ako aj na strane výrobcov. Ak tieto nedovolané praktiky zároveň presiahnu určitú kritickú mieru, v systéme rozšírenej zodpovednosti výrobcov nastane taký výpadok finančných prostriedkov, ktorý môže reálne ohroziť jeho existenciu a udržateľnosť. Aj orgány dozoru by mali preto veľmi citlivo vnímať tieto praktiky a dôslednejšie komunikovať a vysvetľovať potrebu dodržiavania týchto zákonných pravidiel. Ak by aj napriek takýmto preventívnym snahám naďalej dochádzalo k porušovaniu zákona o odpadoch, jedinou možnosťou udržania aktuálneho systému zostane aktívnejšie vyvodzovanie zodpovednosti zo strany orgánov dozoru, a to tak voči OZV, ako aj voči výrobcom.
TaylorWessing e/n/w/c advokáti s. r. o.
JUDr. Ján Lazur, LL.M., partner / JUDr. Zoltán Nagy, advokát
- [1] Pozri analogicky nález Ústavného súdu SR, sp. zn. PL. ÚS 21/2000.
- [2] Pozri analogicky Nález Ústavného súdu SR, sp. zn. PL. ÚS 3/08-68.
- [3] Podľa § 27 ods. 5 zákona o odpadoch s výnimkou prípadov, ak tieto povinnosti plní osoba podľa § 37 ods. 3, § 48 ods. 3, § 56 ods. 8, § 71 ods. 2 a § 73 ods. 9 zákona o odpadoch.
- [4] § 27 ods. 12 písm. a) zákona o odpadoch.
- [5] Pozri napríklad povinnosť výrobcu podľa § 27 ods. 4 písm. e)
